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垄断市场-收纳整个反垄断执法权力的国家市场监管总局

【浙大女教授获大奖】

機構組合雖然幾經磨合、歷時一年基本到位,但是長久分散於各個部門的相關反壟斷執法權、部門規章、政策文件還未整合,這將非常不利於反壟斷執法機構在執法職能統一合併後的正常工作開展。

根據我國反壟斷法規定,壟斷協議是一種非常典型的市場壟斷行為,根據壟斷行為特點分為橫向和縱向兩種類型,前者是具有競爭關係的經營者達成的壟斷行為,比如“一起約著漲價”;後者是經營者向交易對象強行施加的壟斷行為,比如“搭售”等。

我國反壟斷執法職能和相關權力職責、執法操作規程、執法標準由此完成了整合統一。

□ 本報記者 萬靜近日,國家市場監管總局發佈《禁止壟斷協議暫行規定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》和《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》三部反壟斷法配套規章,以在多個方面細化、提高反壟斷法的可操作性。

上海交通大學法學院教授王先林認為,濫用行政權力排除限制競爭的行為一般都和民生緊密相連,比如上述案件中就涉及城市居民供水的問題。行政壟斷在一定程度上是更為嚴重的一種壟斷行為,因為它借助行政權力,壟斷企業憑藉優勢地位,控制著商品的價格和數量,使消費者無法選擇,只能以更高的價格購買這些企業生產的產品或者接受不合理條件,更容易對民生社會穩定造成危害。《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》,對授權與管轄,濫用行政權力排除、限制競爭行為的表現形式,調查,提出依法處理的建議等予以規定。

記者瞭解到,下一步反壟斷執法重點領域,仍將指向民生領域和各類行政性壟斷行為。以燃氣領域為例,今年6月27日,國家發展改革委、住房和城鄉建設部、市場監管總局聯合發文,要求燃氣企業不得濫用市場支配地位壟斷經營範圍內工程安裝業務,或指定利益相關方從事燃氣工程安裝,妨礙市場公平競爭。市場監督管理部門要持續開展城鎮燃氣工程安裝領域反壟斷執法,嚴厲打擊壟斷協議和憑藉市場支配地位壟斷燃氣工程安裝市場或指定利益相關方進行施工等行為。

反壟斷執法體系有了“鋼牙利齒”

黃勇認為,三部反壟斷法配套規章的出台,明確了壟斷行為的判定依據和處罰標準,賦予反壟斷執法機構充分的調查取證和處罰製裁權限,這就使得反壟斷執法機關和執法人員在具體查處過程中,更加具有執法規範性,提高執法水平,從而能夠更加有力地打擊壟斷行為。

2018年確定的國家黨政機構改革方案,明確將原屬國家發展改革委的反壟斷執法職責劃歸國家市場監督管理總局。經過一年多的機構改革和流程理順,國家市場監督管理總局逐步整合、統一、強化各項反壟斷執法權。

在過去的一年當中,對於各類濫用行政權力、排除限制競爭的行政壟斷行為,國家市場監管總局不遺餘力地進行打擊和查處。

整合機構統一規範2018年,是我國反壟斷法頒佈實施10周年。

國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長,對外經濟貿易大學教授黃勇告訴記者:“在壟斷協議的形式方面,《禁止壟斷協議暫行規定》不再對價格與非價格協議進行區分。這主要是三家反壟斷執法機構合併後的結果。”

對此,業內專家評析指出,上述三個配套規章的出台施行,讓統一高效反壟斷執法體系的建立有了“指南針”和“鋼牙利齒”,我國反壟斷法律制度體系更加完備有效,2019年也由此成為我國反壟斷執法新起點的一年。

馬亮認為,在以經濟建設為中心和地方經濟割據嚴重的時期,反壟斷部門經常不受人待見,地方政府傾向於認為反壟斷會影響當地企業發展和經濟增長,所以會千方百計地從中阻撓,為本地政府提供保護傘和避風港。

黃勇教授認為,與此前的規定相比,《禁止壟斷協議暫行規定》對反壟斷法有進一步的細化,豐富了壟斷協議的具體類型。更為關鍵的是,之前關於壟斷協議類型的反壟斷案件的查處,常常因為交織著濫用市場支配地位和濫用行政權力排除競爭等情節,因此分屬於原先國家工商總局和國家發改委管理和執法,容易造成混亂和推諉現象。而隨著暫行規定的出台和施行,這種現象將徹底予以解決。

據悉,三部規章將於2019年9月1日起施行,原國家工商行政管理總局頒佈的《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為規定》《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》,將於上述三部規章施行的同時廢止。

取消壟斷行為分類收納整個反壟斷執法權力的國家市場監管總局,並沒有因為機構調整組合的冗務而放慢和放鬆對反壟斷案件的查處。5月9日,全國市場監管系統反壟斷工作會議發佈了市場監管總局2018年反壟斷執法十大典型案例,交出了一份亮燦燦的反壟斷“成績單”。

民生領域將是重點中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮告訴記者:“之所以壟斷問題屢禁不止且難以根治,與過去對反壟斷的態度不明確和反壟斷部門的執法權不夠有很大關係。”

在10年這個關鍵節點,一直備受各方質疑和詬病的反壟斷執法“政出多門、不統一無標準”的問題,得到了根本性的改變。同年3月,依據《國務院機構改革方案》,組建國家市場監督管理總局,整合原先分散於國家發改委、國家工商總局和商務部的反壟斷執法機構職責,形成統一執法模式。

三部反壟斷法配套規章9月起施行

山東省濟南市城鄉建設委員會作為市行政區域內主管建設的行政機關,通過下發文件的方式,要求高層建築太陽能熱水系統應用產品從太陽能協會推薦的入圍企業中選取,併發文要求各太陽能企業嚴禁低價操作。市場監管部門認為,濟南市城鄉建設委員的上述文件存在涉嫌排除、限制競爭的問題,在前者的積極干預下,2018年2月濟南市城鄉建設委員發佈了新文件,同時廢止了涉案有關文件。

“三家反壟斷執法機構合併為一家,執法主體的融合,更有利於執法標準的統一和執法行為的協調。”國務院反壟斷委員會專家咨詢組召集人張穹說。

在這十大典型案例中,關於價格壟斷協議的反壟斷類型案件幾乎占了三分之一。其中之一就是冰醋酸案件。冰醋酸是人體血液透析濃縮液的主要原料藥,對於治療晚期腎臟衰竭、尿毒症等疾病有著舉足輕重的作用。2018年7月,國家市場監管總局接到舉報,2017年10月至2018年2月,成都華邑藥用輔料製造有限責任公司、四川金山製藥有限公司、廣東台山新寧製藥有限責任公司三家涉案企業,決定從2018年3月1日起,將冰醋酸原料藥銷售每公斤價格從7至9元提高至28至33元,此舉嚴重危害了下游生產廠商和廣大消費者的利益。為此,2018年12月,市場監管總局依法對三家涉案企業作出行政處罰,沒收違法所得及罰款共計1283.38萬元。這是反壟斷法實施10年來,我國在原料藥領域反壟斷案件開出的最大一筆罰單。

“為瞭解決原三家反壟斷執法機構存在的職能交叉問題,迫切需要制定統一的反壟斷執法規則,為新組建的市場監管總局和省級市場監管部門的反壟斷執法工作提供明確指引。”市場監管總局法規司主要負責人說。